Testo a cura di Ing. Walter Bertolazzi
22 dicembre 2020
NORMATIVA E LEGISLATURA
I mutamenti di destinazione d’uso sono disciplinati dal comma 2 dell’art.10 del D.P.R. 380/2001; la Regione Lombardia, in particolare, disciplina le destinazioni d’uso e i loro mutamenti agli artt.51 e 52 della L.R. n 12/2005, nel rispetto di quanto stabilito dal Piano di Governo del Territorio (PGT).
Il Piano di Governo del Territorio del Comune di Milano norma le destinazioni d’uso e i loro mutamenti all’art.8 delle Norme di Attuazione del Piano delle Regole e all’art.11.3 “Dotazione di servizi” delle Norme di Attuazione del Piano dei Servizi.
Ai sensi dell’art. 51 comma 1 della Legge Regionale 12/2005 costituisce Destinazione d’Uso di un’area o di un edificio “la funzione o il complesso di funzioni ammesse dagli strumenti di pianificazione per l’area e l’edificio, comprese, per i soli edifici, quelle compatibili con la destinazione principale derivante da provvedimenti definitivi di condono edilizio”.
In particolare, viene definita destinazione principale la destinazione d’uso qualificante; è invece complementare, accessoria o compatibile qualsiasi ulteriore destinazione d’uso che integri e renda possibile la destinazione d’uso principale oppure che sia prevista dallo strumento urbanistico generale a titolo di pertinenza o custodia.
Le destinazioni d’uso principali, complementari, accessorie o compatibili, come sopra definite, possono coesistere senza limitazioni percentuali ed è sempre ammesso il passaggio dall’una all’altra, salvo differenti indicazioni del PGT.
Il D.P.R. 380/2001 regolamenta il “Mutamento d’uso urbanisticamente rilevante“ all’art. 23-ter e definisce cinque categorie funzionali:
- Residenza;
- Turistico-ricettivo:
- Produttivo e Direzionale;
- Commerciale;
- Rurale.
Per categorie funzionali si intende l’insieme di usi dei fabbricati che, tra loro, abbiano il medesimo peso insediativo e carico urbanistico e che, pertanto, incidano in pari misura alla dotazione dei servizi territoriali necessari ai loro insediamenti.
Dal momento che la destinazione d’uso di un fabbricato o di unità immobiliare è quella prevalente in termine di superficie utile, in presenza di una destinazione mista all’interno di uno stesso fabbricato o di una unità immobiliare la norma chiarisce che la destinazione d’uso principale è rappresentata dalla destinazione prevalente in termini di quantità di superficie utile ( S.U. > 50% ).
I MUTAMENTI DI DESTINAZIONE D’USO
I mutamenti di destinazione d’uso si dividono in due tipologie:
- Mutamenti di destinazione d’uso con opere, che la Giurisprudenza individua come “Mutamenti Strutturali ”.
- Mutamenti di destinazione d’uso senza opere, definiti anche “Mutamenti Funzionali ”.
Il mutamento di destinazione d’uso con opere (Mutamento Strutturale) apporta delle variazioni alle costruzioni, modificandone così l’uso essenziale e normale; in caso di mutamento strutturale, quindi, si potrà tornare alla destinazione originaria solo mediante delle nuove opere edilizie. Il mutamento di destinazione d’uso con opere rientra nell’ordinaria categoria dei mutamenti definiti dall’art. 3 del D.P.R. 380/2001.
Il mutamento di destinazione d’uso senza opere (Mutamento Funzionale) dipende, invece, solo dall’uso (funzione) che viene fatto dell’edificio; questa tipologia di intervento non dipende da interventi edilizi, ma dal semplice comportamento umano. Nel caso di Mutamento Funzionale, dunque, non vi è un’alterazione della struttura dell’edificio, ma solo la modifica dell’attività svolta; all’interno di questa categoria sono quindi compresi anche i mutamenti temporanei dell’uso e la realizzazione di opere non significative o non strutturali.
Per comprendere se il mutamento di destinazione d’uso è strutturale o funzionale è necessario prendere in considerazione l’elemento struttura dell’edificio in senso ampio, ovvero i volumi, le superfici, le tipologie, le architetture, le sagome edilizie, ecc…
Il Restauro e Risanamento Conservativo è una tipologia di opera edilizia in cui sono consentiti cambi di destinazione d’uso funzionali, dal momento che le opere non incidono in modo sostanziale sull’assetto edilizio preesistente ma si armonizzano con questo, introducendo o eliminando elementi accessori o impianti richiesti dalle nuove esigenze d’uso; in questo modo non viene dunque alterata la struttura originaria dell’organismo dell’immobile.
La Ristrutturazione Edilizia consente, invece, cambi di destinazione d’uso strutturali ed è la realizzazione di interventi edilizi tendenti a trasformare la struttura dell’organismo edilizio, mediante l’introduzione di nuovi elementi costitutivi che possono quindi portare totalmente o parzialmente ad un nuovo organismo edilizio.
Ai fini dei mutamenti di destinazione d’uso occorre far riferimento anche all’art. 52 della L.R. 12/2005.
Qualora la destinazione d’uso venga modificata entro i 10 anni successivi alla presentazione di fine lavori, il Contributo di Costruzione è dovuto nella misura massima corrispondente alla nuova destinazione, determinato con riferimento al momento della intervenuta variazione.
IL MUTAMENTO D’USO URBANISTICAMENTE RILEVANTE
Il concetto di “Mutamento d’uso urbanisticamente rilevante” non compare nella legislazione urbanistica vigente, benché venga preso in considerazione in vari istituti del diritto urbanistico; per averne una definizione precisa è necessario quindi rifarsi alla nozione giurisprudenziale di “Carico Urbanistico”.
L’idea di “Carico Urbanistico” deriva dall’osservazione diretta relativa al fatto che ogni insediamento urbano sia sempre costituito da un elemento primario (abitazioni, uffici, negozi, industrie) e da un elemento secondario di servizio (opere pubbliche, uffici pubblici, parchi, strade, sistema fognario, servizi elettrici…); in particolare, l’elemento secondario deve sempre essere dimensionato in riferimento all’elemento primario, ovvero rispetto al numero di abitanti insediati e alle caratteristiche delle attività svolte nel relativo territorio.
Di conseguenza, il “Carico Urbanistico” rappresenta il prodotto dell’insediamento primario e secondario, come domanda di strutture e di opere collettive in dipendenza dal numero di persone insediate o presenti sul territorio specifico, generando così le cosiddette Dotazioni di servizi territoriali.
Ritornando al concetto di mutamento di destinazione, possiamo ora definire il “Mutamento di destinazione urbanisticamente rilevante” come qualunque mutamento in grado di produrre una variazione nelle dotazioni dei servizi territoriali.
Rappresenta, quindi, un “Mutamento di destinazione urbanisticamente rilevante” ogni forma di utilizzo di un immobile o di un’unità immobiliare diversa da quella originaria (leggibile dagli atti di fabbrica ), anche se non accompagnata da opere edilizie tali da comportare l’assegnazione dell’immobile o delle unità immobiliari ad una diversa categoria funzionale da quelle elencate all’art. 23-ter del D.P.R. 380/2001.
Qualora alla modifica delle destinazioni d’uso fosse collegato un maggior “Carico Urbanistico” dovrà essere corrisposta al Comune l’integrazione del contributo concessorio per la nuova destinazione, ma solo nel caso in cui questa fosse più onerosa rispetto alla precedente.
L’integrazione del contributo concessorio dovrà comunque essere versata indipendentemente dal fatto che il mutamento d’uso sia effettuato con o senza opere edilizie.
Infatti, i mutamenti di destinazione d’uso con opere, in linea generale, sono sempre soggetti al pagamento del contributo concessorio. I mutamenti di destinazione d’uso senza opere, invece, sono soggetti al pagamento solo nel caso in cui siano urbanisticamente rilevanti.
Il mutamento è urbanisticamente rilevante quando genera un passaggio tra due categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico, anche nel caso in cui non sia accompagnato da opere edilizie.
LA LEGGE REGIONALE E IL P.G.T. DI MILANO
Come già riportato in precedenza, in Lombardia le norme che regolano i mutamenti di destinazione d’uso sono contenute nella L.R. 12/2005 agli artt. 51 e 52.
L’art. 51, dopo aver definito le “Destinazioni d’uso”, specifica che il passaggio da una destinazione a un’altra è sempre ammissibile senza limitazioni percentuali ed aggiunge anche una precisazione rilevante sul piano delle dotazioni territoriali:
“I comuni indicano nel P.G.T. in quali casi i mutamenti di destinazione d’uso di aree o edifici, attuati con opere edilizie comportino o meno una variazione dei fabbisogno di aree per servizi ed attrezzature pubbliche o di interesse pubblico o generale di cui all’art. 9 ( ex standard urbanistici)”.
La lettura dell’art. 51 lascia quindi intendere - pur non specificandolo - che la Regione Lombardia ha voluto liberalizzare il mix funzionale e il passaggio tra le funzioni, scostandosi dall’art. 23-ter del D.P.R. 380/2001 e dai rigori della Zonizzazione dettata dal D.M. 1444/68, lasciando così ai Comuni la possibilità di variare le destinazioni d’uso e di introdurre limiti quantitativi alla presenza di destinazioni complementari o principali.
Il Comune di Milano, in attuazione a quanto contenuto nell’art. 51 della L.R. 12/2005, ai sensi dell’art.5 comma15 e delle N.A. del P.d.R. del P.G.T. articola puntualmente le Funzioni Urbane del territorio di Milano classificandole in macro famiglie dette Categorie Funzionali:
- Residenziale;
- Produttivo;
- Direzionale, Turistico, Ricettivo e Servizi Privati;
- Commerciale;
- Rurale.
PER RIASSUMERE:
I Mutamenti di destinazione d’uso possono essere qualificati con o senza opere edilizie e possono avvenire entro o dopo i 10 anni dalla fine dei lavori dell’ultimo titolo edilizio abilitativo.
La destinazione d’uso di un fabbricato è quella impressa al momento del rilascio del titolo abilitativo.
In assenza di titolo abilitativo, si fa riferimento alla classificazione catastale attribuita in sede di primo accatastamento, o di altri documenti probatori.
Per cambio d’uso s’intende la modifica della destinazione d’uso originariamente impressa dal relativo titolo abilitativo edilizio in favore di altra destinazione d’uso.
La modifica della destinazione d’uso assume rilevanza quando comporta un aumento del carico urbanistico; il mutamento della destinazione impressa a un fabbricato in favore di altra funzione è ammesso solo se la destinazione che si intende assegnare ricade tra le categorie funzionali ammesse dal P.G.T.
APPROFONDIMENTI
- CAMBI DI DESTINAZIONE D’USO SENZA OPERE, MUTAMENTO FUNZIONALE E STRUTTURALE, OLTRE 10 ANNI DALLA FINE LAVORI DEL TITOLO EDILIZIO PRECEDENTE
- GLOSSARIO
Testo aggiornato al 22/12/2020,
a cura di Ing. Waler Bertolazzi